公共政策案例分析【7篇】

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案例分析属于综合性较强的题目类型,考察的是高层次的认知目标。它不仅能考察考生了解知识的程度,而且能考察考生理解、运用知识的能力,更重要的是它能考察考生综合、分析、评价方面的能力。以下是小编整理的公共政策案例分析【7篇】,仅供参考,大家一起来看看吧。

第一篇: 公共政策案例分析

  一、研究对象

  (一)产权

  产权是市场经济下经济所有制关系的法律表现形式。产权是一组权利,主要包括占有、使用、收益和处置四项权力。

  (二)小产权房

  由于中国地产权的二元体制特征和管理特色,形成了社会上“大产权”、“小产权”的提法。大产权房包括房屋产权以及房屋占用的国有土地使用权,购房者拥有对房屋的占有、使用、收益、处置等全部权利;小产权房则是不完全产权房,只包括房屋产权,不包括或没有房屋占用的土地使用权,房屋产权不能合法入市流转。小产权房与大产权房的本质区别在于房屋占用土地的权属性质不同:小产权房占用的一般是集体所有土地,而大产权房占用的则是国有土地。

  二、小产权房产生的根源

  (一)小产权房产生的体制根源

  不少研究表明,中国现行的土地管理体制是小产权房形成的根本性原因。住房和城乡建设部政策研究中心课题组调研后指出,小产权房的出现,暴露出当前政府征地制度、土地流转制度存在一些不合时宜的部分和矛盾,是农民追求自身利益的自发性制度创新。

  小产权房出现的根本原因,是在中国城市化进程中,在中国地权二元分割体制之下,城乡土地被人为分割成了两个体系的不合理制度。由于当前中国地权仍然是一个二元分割的体制,土地分为国有的和非国有的,国有的土地可以流转、交易、开发、抵押,但集体的土地却没有这些权利,所以就造成了目前的土地使用状况和小产权房状况。小产权房问题的背后,是制度安排的缺陷,是现行城乡二元结构的一种冲突,实际上是城乡利益格局中农村集体土地被廉价征收征用,同时也是既得利益集团与农民利益的一种博弈与妥协。

  (二)小产权房产生的经济根源

  在高房价的压力下,越来越多的购房者难以负担,小产权房的形成是必然结果。由于中国经济社会发展不平衡,一些大中城市的房价长期快速上涨,远远超出了当时当地一般家庭的实际购买能力;与此同时,中低价位商品房、经济适用住房、廉租房的供应一直落后。风险高但价格低的小产权房就成为这部分购房者的唯一出路。因此,小产权房存在着大量现实的购买群体,小产权房与城市大产权房的较大的价格差,成为趋势小产权房购房群体蜂拥而至的需求推力。另一方面,中国的城市化快速进程,既扩大了住房需求,又推进了城乡结合部建设用地预期价值的上升,以及临近区域居民致富的迫切愿望,加上开发小产权房利润丰厚,构成了小产权房的供给动力。

  从一定程度上说,小产权房产生的深层次经济根源,是住房市场化改革带来的一些弊端和不足。高房价对普通民众来说不堪重负,经济适用房、廉租房、限价房等保障性住房建设不足,普通民众的刚性住房需求得不到满足。这种局面为价格低廉的小产权房提供了大量市场。

  三、小产权房规制政策的优化

  如何有效规制处于灰色地带的小产权房,是一场体制、政策和民生的博弈。鉴于小产权房问题涉及到农村土地和城市住房问题,我们从国家土地政策和住房政策两个层面,探讨如何优化小产权房规制政策。

  (一)基于土地政策的视角

  (1)完善土地管理立法

  有效规制小产权房,首先应该完善国家的土地管理立法,特别是要尽快建立健全农村集体土地管理的法规体系。切实保证治理小产权房问题有法可依。

  (2)拓展集体土地产权权能

  深入进行农村土地产权变革,赋予农村集体土地真正完整的产权。统一土地市场并形成有效的激励机制才是解决小产权房问题的根本出路。

  (3)改革政府征地政策

  要解决小产权房违法违规问题,必须加快政府征地政策改革步伐。严格限制政府征地范围,确保征收征用土地用在“公共利益”需要的范围内;对“公共利益”用地以外的非农建设用地,可在符合土地利用规划和城镇规划的前提下,由土地所有者决定农用地转变用途后是否被征收。

  (4)完善集体建设土地流转政策

  完善集体建设土地流转政策,可以城市规划区内集体建设用地流转的规范化管理为突破口,探讨建立集体建设用地流转体系和权利安排,确立改革路径和架构。

  (二)基于住房政策的视角

  小产权房政策受到国家的住房政策影响。小产权房是一种合理的购房需求,自主基本上是没有问题的,只是不能依法登记产权或办理合法过户完善商品住房政策,将小产权房纳入商品住房政策管理体系;完善住房保障政策,将小产权房纳入住房政策管理体系。

  (1)完善商品住房政策管理体系

  政府应加快建立小产权房楼盘的入市流转机制,引导房地产市场的合理有序竞争,抑制大产权商品房的过高价格和房地产商的利润空间。探索创新优化融资渠道,拓宽中低收入购房者的贷款方式。进一步改革房产税,减少低价住房的税费征缴,加强调控投资性投机性购房,缓解当前严峻的住房供需形势。建立小产权房的质量监管体系,加快推进相关独立中介机构的自主权,保障小产权房的住房安全。

  (2)完善保障住房政策管理体系

  由于小产权房价格低廉,能够满足购房者的基本居住需求,受到越来越多的低收入购房者的欢迎。同时,保障性住房的规制政策尚未清晰,因此,政府应适当调整对小产权房的规制政策取向,把小产权房纳入中国住房保障体系中的一员。

  政府及有关部门应该进一步完善住房保障政策,将小产权房纳入保障住房政策管理体系,并使小产权房与商品房、限价房、经济适用房、廉租房,各归其位,各司其职,形成梯度消费,使房地产市场进入一个良性发展的轨道。

第二篇: 公共政策案例分析

  10月28日,中国人民大学也在其官方网站上公布了该校的自主招生政策:将在2012年自主选拔录取招生考试中实行“校长直通车计划”和“圆梦计划”。其中,圆梦计划关于“考生资格”的表述,尤其引人关注:被推荐的考生原则上要求平时成绩排名为所在中学的前10%,且家庭中三代之内无大学生的农村户籍学生。不少考生和家长看到后不禁感慨:“这是哪门子规定?也太雷人了吧?”(《郑州晚报》10月29日)

  如今,由于教育资源分配不公以及高校招生中的种种猫腻,偏远地区特别是农村的考生越来越难入名校,“寒门难出贵子”的现象凸现。中国人民大学“圆梦计划”面对县及县以下地区学校就读的农村生源,这事我赞同,美国上个世纪六十年代推行“平权运动”中,许多大学也面对有色人种降低分数和优先录取。但是,规定“家庭中三代之内无大学生的农村户籍学生”也太雷人了,让人难以琢磨这一规定到底能起到什么效果?

  如果“圆梦计划”是像美国的“平权运动”一样,是为了照顾弱势群体,其实不必附加“家庭中三代之内无大学生的农村户籍学生”的条件,只要是来自于农村生源即可。因为,三代有大学生的学生,并不表明他不优秀的,也不能表明他家不是贫困的或者是弱势群体,不需要照顾。因为,家族中出了

  一、二个大学生,在今天大学生如此普遍甚至而毕业后普遍失业的情形下,并不能改变家庭的命运、更无法改变家族的命运。因此,那些三代以内出过大学生的考生并不表明他们不是弱势群体,相反,如果将他们排斥在“圆梦计划”之外,可能对他们造成另一种不公平,他们仅仅因为家族中其他人上过大学,就失去了纳入“圆梦计划”的资格。

  当然,“圆梦计划”推行者也可能会说,设定“家庭中三代之内无大学生的农村户籍学生”的条件,可以鼓励和动员这一不注重教育的人群主动接受教育”,其实不然。那些不注重教育的父母,那些三代出不了大学生的家族,并不会因为人大向他们伸来了橄榄枝就更注重教育。既然他们本身不注重于教育,那些他们的教育可能早就止步于高中,他们的成绩止步于排名为所在中学的前10%,他们根本无缘于“圆梦计划”。相反,只有那些一心想通过教育来改变命运的弱势群体,对于进入名校的渴望更大,他们家庭出的大学生也更多。要我说,要不就只设定面对农村生源的条件,如果实在要设定“三代以内无什么”的条件,那设定“家庭中三代之内无大学生的农村户籍学生”就不如设“三代以内无当官”或者“三代以内无富豪”的条件更为妥当。

  如今,在各种高校自主招生、“保送”等游离于高考招生措施中,存在的问题并不在于,考生家庭出过大学生会造成不公平的问题,而是在于各种权力、金钱干扰这些招生行动,让大学入学资格成为权力与金钱竞逐的游戏。去年媒体就披露,长春外国语学校的一场保送考试引发家长和同学的广泛质疑,据同学和家长举报,不少平时成绩平平甚至经常排在全年级倒数的同学,成绩突飞猛进,凭借这次考试一举获得了保送资格。如果“圆梦计划”中规定“三代之内无官员”或者“三代之内无富豪”,恐怕能减少一些权力和金钱对这一计划的窥视,让这一计划更能招收到一些弱势群体的学生,更具有公平性。

第三篇: 公共政策案例分析

问题的提出:近几年了由于农村进城打工的人在不断增加,这样城市的流动人口也越来越多,而人力资源的需求相对不够,所以导致了城市的治安管理混乱,一时治安问题突出。在各主要线路的公交车上,活跃着各类偷窃团伙,甚至在一些偏僻路段,抢劫行为时有发生。小区盗窃案不是发生。市民对此普遍心存不满,纷纷呼吁政府机构着手治理。公民关心的是自己所生活社区的安全程度,而不是有关警察和防治犯罪服务数量和报告。

问题界定:一个良好的社会环境会让人们能生活在这样的环境而感到骄傲和自豪,良好的社会环境就需要有一个良好的安全机制,近几年,每年都有大批的农村劳动力涌入城市,增加了城市的流动人口数量,这就导致了社会治安混乱,一些自由职业者也自然而然的干起一些不劳而获的勾当,甚至在一些偏僻路段,抢劫行为时有发生。小区盗窃案不是发生。社区周围的工厂也不时有火灾和厂房发生爆炸的情况。严重影响了公民生活的环境,增加了公民的心理压力。出门怕遇见抢劫的,坐公车怕被人把皮包划、手机被人偷。害怕附近的工厂那一天发生火灾等情况。加强社区安全工作的管理,防止和减少安全事故,保障人民群众生命和财产安全,切实做好本社区安全工作和安全事故的应急救援与调查处理工作,最大限度地减轻损失。所以建立一个文明、道德、和谐的社会环境是迫在眉睫。然而遗憾的是,面对这一严重的治安混乱现象。公安部凭借一些防治犯罪服务数量和报告是根本不能解决的问题。是无法改变居民的生活环境有所改变和提高。

问题分析:一、产生这种现象治安混乱的原因

一、社区民警工作时间难以保证,社区民警的作用难以发挥。

从社区民警方面看,其社区工作时间难以保证,社区民警的作用难以发挥。社区民警是开展社区安全防范工作的中坚力量,在安全防范工作中本来应该发挥着重要作用:(1)组织、指导作用。(2)宣传作用。(3)整合作用。 (4)服务作用。但是由于种种原因,影响着社区民警这种作用的发挥。从主观上看,民警社区意识薄弱,民警自身素质不够。公安机关实施社区警务战略,责任区民警改称为社区民警,这不是简单的名称的改变,而是表明民警的管理、服务对象发生了显著变化。“社区”与“责任区”二者在划分的主体、原则、标准等方面都有差异,是两个截然不同的概念。可以说,相对于派出所根据辖区情况划分的责任区,社区的划分更加科学、合理、规范,因为社区是在注重地域性、资源共享性、认同感以及便于居民自治和服务管理的基础上进行划分的。有的社区民警缺乏对社区内涵的正确认识,将二者混为一谈,“立足社区,与社区公众共同联手打击犯罪、维护社会治安”的理念未完全确立,工作中坚持老一套做法,难以适应新形势下社区安全防范工作的要求,影响自身作用的发挥。同时,民警自身素质也制约着社区民警作用的发挥。实践中,有的社区民警知识结构不合理,综合能力不强,尤其是不懂得现代社区安全管理知识,没有掌握市场经济条件下开展警务工作与居民之间互动的规律,导致工作中缺乏整体规划,难以有效地驾驭、控制社区治安;有的社区民警习惯于打击犯罪,不善于做预防犯罪和服务、发动群众的工作,听不进群众的批

评建议,工作方法生硬、简单,引起群众误解,影响安全防范工作的开展。实践中对社区民警工作的考核不合理主要表现在:考核存在着“一刀切”现象,考核内容注重形式忽略实质内容,造成一些民警平时工作不扎实,为考核而考核,搞形式主义,弄虚作假,背离社区警务战略的宗旨;查处违法犯罪人员、破获案件情况在考核中所占分值较重,变相误导民警偏离工作重心。五是执法环境恶化,打击民警积极性。近年来,警察依法执行公务受阻碍、受侵害事件层出不穷,违警、扰警、袭警、恶意投诉警察的事件频频发生。但在这些事件的处理上,往往不够严厉,当事人不能得到应有的处罚,加上媒体的误报、误导,又把当事民警置于不力的尴尬境地,严重打击了民警的积极性,出现了有些民警出工不出力消极敷衍的现象。

二、社区干部基本无暇顾及治安问题。

随着社区建设的升温,不少政府部门纷纷把职能任务延伸到社区。社区对上级部门下达的任务不能拒绝,只有尽力应付,工作任务特别繁重,长期处于超负荷运行之中。通过调查表明,其常年性工作、阶段性工作、季节性工作、临时性工作、报表台帐等累计高达100多项。社区干部要用2/3的时间来应付各种检查和评比的各种表格。(而且这种表格是没有一点现实意义的。在调查中,社区主任都表示:各种表格的数字都是用“蒙”的)。同时,社区干部的文化水平一般不高,知识结构单一,而上级各部门较多的是下任务、提要求、要成果,而对社区工作者的教育、培养不够,受文化水平和知识结构所限,缺乏比较扎实的工作理论基础和领导经验,组织才能,协调能力,语言

表达能力和科学工作方法,做工作有闯劲而无创新,更增加了工作的难度。另外,由于其他工作(如计生、卫生等)都有专项经费,而综治没有,又加上综治的“一票否决制”不如计生的刚性。因此,社区干部当然更愿意去做有补贴、领导重视的工作,基本无暇顾及治安问题。

三、技防不普遍而且布局不科学。

许多单位、民众舍不得在安全防范上多投入,即使有的公民愿意出钱维护自身的安全,也是限于“牢门固窗”式的传统的物防,或者是雇佣物业及保安人员,进行死盯硬守的人防。大多数公民对技术防范知之甚少,甚至根本不了解,更莫说将科技作为一种商品进行消费,以增强自身的生命、财产安全。而公安机关统一组织安装技防实施,单位和民众又疑心集资摊派。因此,技防的推广还有较大的困难。

此外,在防范课题上还存在着不少问题,流动人口管理漏管率高,重点人口以常住户口所在地列管,造成外籍人员中的重点人口成为漏管对象;帮教对象不配合,帮教工作难度大;出租户的业主更换太频繁,无法与业主联系,出租户管理难度大等也是治安防范的突出问题。 总结

创建安全社区首先要树立“大安全”理念,就是要由政府主导,各职能部门通力合作,资源整合,全民参与,预防控制人身伤害、财产损失、社会秩序混乱等问题。使工作出效率、社会出效益,社会和谐稳定、经济可持续发展。以科学发展观,牢固树立“资源整合、全员参与、持续改进”的创建理念为指导,坚持把安全社区创建作为加快科

学发展、构建和谐社会和推进社区可持续发展的重要组成部分,坚持以人为本、因地制宜、预防为主、规范管理,街道主导、社区统筹,各职能部门、科室、派出所、环卫所、执法队、驻地单位相互配合协作、全体人员共同参与,建立了事故预案、预警机制及紧急救援体系,为街道文明健康协调发展创造了安全、稳定、和谐的社会环境。

关于环境质量的公共政策分析报告

问题的提出:环境是人类生存的空间,不仅包括自然环境,日常生活、学习、工作环境,还包括现代生活用品的科学配置与使用。环境污染不仅影响到我国社会经济的可持续发展,也突出地影响到人民群众的安全健康和生活质量,如今已受到人们越来越多的关注。只有通过全社会的共同努力,有效控制环境污染,不断改善环境质量,才能让我们呼吸到清洁的空气,喝上放心的水,吃上放心的食物,拥有安全的工作和生活环境。

问题的界定:在现代化的今天,人们对健康的要求越来越高,但是随着中国由计划经济向市场经济的转变,经济不断发展,导致了环境质量逐年下降,公民呼吁保护环境的呼声越来越强烈了。环境污染的内容是多方面的包括:

1、空气污染,造成人呼吸系统疾病,并且影响能见度和臭氧层,产生温室效应

2、水污染,造成水资源紧张,水产品资源骤减

3、粉尘污染,和空气污染关联,有毒粉尘一样能造成人的呼吸系统

第四篇: 公共政策案例分析

  一、案例分析方法的沿革

  案例分析方法(CaseStudy)最早源于美国,它于1870年由哈佛大学的兰德尔(Landell)教授首创。1919年,哈佛大学商学院在课堂上开始使用,收到了意外的效果。到了1944年,该校的公共行政研究生院潘德顿(Pandleton)教授把这种方法又运用到了行政管理学中。自诞生以来,案例分析方法在西方的各个学科中都得到了广泛的应用。案例分析方法被引入中国以来,在经济分析与工商管理教学与研究中得到了广泛的应用。案例分析作为一种特殊的教育方法,有利于培养高层次、复合型的公共管理人才,从而推动中国公共管理质量与水平的提高,适应21世纪中国公共管理的需要。

  二、公共政策案例的特点和类型

  1、公共政策案例的含义

  公共政策案例就是公共管理领域内某个管理问题或政策问题的描述和记录。

  2、公共政策案例的特点

  (1)公共性是公共政策案例的基本特点。

  (2)管理性是公共政策案例的另一重要特征。

  3、公共政策案例的类型

  (1)完全公共政策案例。即记录了某个公共问题政策全过程的案例。

  (2)实时公共政策案例。即描述记录正在进行着的公共政策的案例。

  (3)未来公共政策案例。即公共政策过程即将开始,案例是对目前正在进行政策的可行性与可操作性的论证与情报工作的记录。

  三、公共政策案例分析的涵义及意义

  1、公共政策案例分析的涵义

  公共政策案例分析,是案例分析方法的一种。它是指运用定性或定量的方法,对公共政策案例进行辨析,发现和解决公共政策问题,以促进对公共政策认识和研究的深化,改进公共政策实践的一种研究方法。与其它案例分析方法相比,公共政策案例分析的内容以公共政策实践为重点,其目的是促进公共政策理论与实践的提高和进步,具有较强的公共性。

  2、公共政策学中引入案例分析的意义

  (1)凸显以案论理的理论价值,有利于推动公共政策理论的发展与深化。

  ①公共政策案例的素材来自于公共政策的实践活动,具有较强的实践性和典型性,往往能反映公共政策的本质。

  ②案例分析可以加深案例分析者对政策理论的理解和把握,更好地指导具体的公共政策实践。

  (2)有利于促进公共政策实践的科学化、民主化和法制化。

  (3)有助于促进公共政策学特别是MPA教育质量的提高。

  四、公共政策案例学在中国的发展

  1、公共政策案例研究现状

  (1)典型案例缺乏,案例分析理论研究不足;

  (2)相关资料搜集与实际案例分析存在一定困难。

  2、公共政策案例分析的独特优势

  (1)公共政策案例本身并不一定要完全的信息搜集,只要搜集到关键信息,就不会影响案例的价值。

  (2)公共政策案例分析研究机构与公共部门相互开展合作可以互利。公共政策案例研究,对政府的好处是显然的:一方面,公共政策机构可以从中获取社会反馈信息进行政策校正,以减少政策失误。另一方面,公共政策机构还可以从研究中获取较多的优选方案,从而降低政策成本。而公共政策案例分析机构可以通过提供这种政策咨询服务,更好地让政府提供相关信息,促进公共政策案例分析和研究的深入。

  五、公共政策案例分析的要素

  1、弄清公共政策案例分析的目的

  (1)公共政策案例分析的目的在于,进一步改善和提高政策本身的水平和质量,解决公共问题,有效地增进或公平分配公共利益;改善公共政策质量、提高公共政策服务效率。这是公共政策案例分析的核心价值与目标。

  (2)公共政策案例分析经常要分析公共决策的结果──公共政策。这也可以认为是政策评估的过程。

  2、选准公共政策案例分析的角度

  公共政策研究本身已构成一个系统,需要研究或深入的地方确实很多,而且一个案例通常能够反映的公共政策问题也很多,选择好角度往往成为案例分析是否成功的关键。公共管理是一个连续公共決策的过程,进行公共政策案例分析时要把这个独特的方面体现出来,这也是案例本身的价值所在。

  选择一个很小的角度进行公共政策案例分析,可以有效地将问题引向深入,这样能有效地集中精力说明一些问题,避免在案例分析时泛泛而言、重点不突出。

  例如, 就本章《燃油税:消极等待还是积极实施?》这个案例而言,我们可以从政府征税政策的前因这个角度来分析其出台的必要性;也可以从公共服务提供这个方面来论述。此外,我们还可以从政府征收燃油税的后果与影响来预测与分析公共政策的效果与影响等等。在选择案例时,可以从总体上综合性地对某个案例进行考察,但更多时候,为了有效地说明特定的政策或政策问题,则必须选择分析的切入点。

  3、确定公共政策案例分析的立足点

  即公共政策的案例分析者在心理上,把自己放在了公共政策实践的哪一个环节。通常,公共政策案例分析的出发点是从公共政策者的角度来进行分析,特别是MPA教育培训中的公共政策案例分析,其目的是训练学员决策思维、提高决策能力,因而通常都会从公共政策主体的角度来分析。

  (1)公共政策主体角度。通常是指从以政府为代表的公共部门等政策主体的立场出发来分析案例。从公共政策主体角度来看公共政策,通常强调政策目标、政策方法以及政策优化等内容,注重政策方案的合法性和可行性。

  (2)公共政策客体角度。公共决策的结果往往是以政策或法律等形式出现,都与社会公众公共利益的增进与公平分配问题有关。

  (3)中立研究者。出于对学术价值的尊重与秉持,对科学、正义与公平的追求,公共政策的研究者,在很大程度上充当了一个中立者的角色。

  六、公共政策案例分析的框架

  1、确定案例所处的政策环节,明确案例分析的目标。

  公共政策案例分析,是对已经做出的公共政策、正在进行中的公共政策以及未来的公共政策进行问题分析、政策咨询与结果预测的过程。只有弄清案例所描述的公共政策环节,才能明确案例分析的目标。

  2、依据主题与目标,确定案例分析的切入点与立足点

  三个类型的政策案例,分别对应着不同的切入点与立足点。既有政策案例通常把切入点放在问题或者是评估上,是问题分析与政策评估;正在进行的政策则把切入点放在政策的条件与要素的分析上,强调政策分析方法与方案选择、信息利用的科学性;未来政策的描述则应该把政策分析的切入点放在决策的预测上,预测决策发生的可能性与后果分析。这一环节是案例分析成功的关键。

  3、明确案例分析的具体方法

  (1)定性分析方法

  也叫规范分析法,是公共政策案例分析最常用的一种分析方法。这种方法的特点是不局限于大量资料的分析与整理,而是根据既有政策规范的要求与方向,对公共政策实践进行分析。它具有方法简单、容易操作的特点,案例分析中常用的定性分析方法有问题分析法、德尔菲法和目标预测法。

  (2)定量分析方法

  定量分析方法是指用资料分析与数学模型来进行公共政策分析的一种方法。其精度在很大程度上取决于方法的科学性和资料的可靠性。其中最常用的就是数学预测方法(模型),如线性预测、回归分析法等。在案例分析中,定量分析必须要使用资料对现有的政策进行评估与预测。

  4、确定问题与原因之间的联系,找出主要矛盾

  5、提出解决方案,撰写分析报告。

  在本书提出的框架之外,还有学者提出以问题分析为主的框架。该框架认为,案例分析就是剖析问题,它分析问题的过程与公共决策的分析步骤基本类似。据此,提出了问题分析的5个步骤:(1)提出问题。(2)寻找问题间的联系。(3)探明原因。(4)确定原因间的联系。(5)提出解决方案。

  另外,其它学者从行政管理案例教学角度提出的案例分析框架,也具有一定参考价值。他把案例分析分成四个步骤:(1)阅读案例、抓住本质、明确条件、找出问题。这是进行案例分析的基础和前提。(2)分析原因、找出主因、抓住关键。(3)拟定方案、提出措施、选择方法、综合分析。(4)评价方案、进行讨论、论证有据、辩论有理、取长补短、提高能力。

第五篇: 公共政策案例分析

  《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19号)颁布后,全国各地陆续召开加快发展现代职业教育工作会议,结合地方职业教育发展实际,贯彻落实《决定》精神。据不完全统计,截至2016年1月31日,全国共有28个省、自治区、直辖市颁发了本区域贯彻落实《决定》加快发展现代职业教育的实施意见或决定。

  本文基于政策工具理论的视角,重点对各省、自治区、直辖市加快发展现代职业教育的政策文本进行量化分析,以期为现代职业教育政策的优化和完善提供有益借鉴。

  一、理论依据与分析方法

  (一)政策工具理论

  政策工具是“政府赖以推行政策的手段”[1]。作为政策目标和政策执行的中介,政策工具是国家和各级教育行政部门为解决政策问题而采用的可以控制的手段,其聚焦的核心问题在于如何将政策制定者的价值选择转变为政策执行者的行动措施。

  政策工具的理论与经验性研究于20世纪80年代开始受到欧美公共行政学界的关注,中国在21世纪以来逐渐重视对公共政策领域内政策工具的研究。当前,政策工具的分类主要有四种依据。一是依据政策的强制性程度,把政策工具分为志愿性工具、混合型工具和强制性工具;二是依据政府资源的类型,将政策工具分为权威、财力、信息和可利用的正式组织等4种;三是依据政府干预程度,主要有政府直接提供、政府部门委托其他部门提供、政府贩售特定服务3种;四是依据对政策目标人群的影响,将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、符号和规劝工具、学习工具等5类[2]。

  本文借鉴麦克唐纳和埃莫尔(L.M.McDonnell&R.F.Elmore)的研究进行分析。麦克唐纳和埃莫尔依据政策工具对政策目标人群的影响,将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝诫工具5类。其中命令性工具是强迫性的,政策制定方可以指示目标群体必须服从和遵守,否则会受到惩罚;激励性工具是对目标群体的某些行动进行经费或其他形式的奖励,以产生直接的效果;能力建设工具是政府转移资金用于产生长期的效果;系统变革是在机构或个体中进行权力和责任的重新分配,变革系统内外部环境;劝诫工具是鼓励目标群体优先考虑政策目标和行动,力图改变公民的偏好和行动[3]。由此,5类政策工具的力度和效果呈现从高到低的状态。

  (二)样本选择与分析方法

  本文以2014年6月至2016年1月期间,各省、自治区、直辖市各地方人民政府贯彻落实国务院《决定》所对应颁布的“意见”或“决定”文本为分析对象(以下简称“地方政策”),不包括以地方教育行政主管部门为主体颁发的现代职业教育体系建设规划、高职教育创新发展规划、职业院校管理能力提升行动计划等政策文本。

  本文抽取28份地方政策文本的信息,设计分析单元编码表,对地方政府加快发展现代职业教育的政策工具进行量化统计。首先,依据国务院《决定》文本,对应不同的政策板块和政策主题定义分析单元,形成的编码表(表1)包括4个政策板块和22个政策主题。其次,依据编码表对各地方政策文本的政策工具进行逐项分析,对应命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝诫工具,分别赋值5分、4分、3分、2分、1分,把各地方政策在某项政策主题里的主导政策工具相应分值填入分析框架中,进行频数统计、分值排序等量化分析。频数代表某种政策工具的使用频率,频数越高则对应的政策工具使用越频繁;分值代表政策工具的执行力度,分值越高意味着政策工具的执行力度越大,分值越低则政策工具的执行力度越弱。最后在量化分析的基础上,剖析地方加快发展现代职业教育在政策工具选择、组织与构建中存在的问题,并给出相应的政策建议。

  需要特别提出的是,政策文本对政策工具的运用往往是交织综合的,政策文本的某一主题可能涉及多种政策工具,为便于量化处理与分析,本文把执行力度大的政策工具作为某一政策主题的主导工具纳入量化分析,忽略力度相对较小的政策工具。例如,福建省在健全企业参与制度的政策主题中提出“建立与用人单位对接的实习实训考核评价制度,支持规模以上企业设立学生实习和教师实践岗位,逐步建立学生定点实习实训、教师定点实践锻炼制度。学生到企业实习3个月以上的,可享受就业见习补贴3个月,补贴标准每月300~600元”,其中使用的政策工具包含有激励性工具和劝诫工具2类,在本文量化分析中,将政策力度大的激励性工具作为该项政策主题的主导政策工具纳入统计。

  二、加快发展现代职业教育的地方政策文本分析

  (一)地方政府贯彻落实《决定》的政策工具选择

  从政策工具视角对地方政府贯彻落实《决定》的政策文本进行整理,一方面可获知不同政策板块对政策工具选择的倾向性,另一方面,也可了解不同省份对不同政策板块和政策主题的政策力度。

  1.不同政策板块的政策工具选择

  对应编码表,分别对4个政策板块的政策工具选择频数、分值进行统计,不同政策板块和政策主题的执行情况存在差异。

  (1)体系建设

  从分值累加及频数统计结果看,整体而言,地方政府在“巩固提高中等职业教育发展水平”上选择的政策工具力度最大,82.1%的地方政府使用系统变革工具执行该项政策;“创新发展高等职业教育”次之,57.1%的地方政府选择系统变革工具;“引导普通本科高校转型发展”“完善职业而教育人才多样化成长渠道”“积极发展多种形式的继续教育”等3项政策主题中,超过50%的省份选择劝诫的政策工具,执行力度相对较弱。个别地方政府高度重视现代职业教育体系建设板块的部分政策主题,选择力度较大的政策工具予以推进。如福建使用激励性政策工具发展多种形式的继续教育,明确“对按规定获得职业培训结业证书或通过社会化考试获得职业资格证书的人员,从就业专项资金中给予每人350元到2000元补贴”,通过经费补贴的奖励形式促进直接效果的产生;山东提出“从2015年起,用5年左右时间,依托现有各类职业院校认定100所省级规范化社区学院、30所省级示范性社区学院、300个示范性乡镇社区教育中心,支持创建20个国家级农村职业教育与成人教育示范县”,通过能力建设工具,推进政府转移资金建设示范点以产生长期的效果。

  (2)办学活力

  “激发现代职业教育办学活力”涉及职业教育的多属性治理,需要职业教育与行业企业进行跨界合作,政策工具选择的量化数据可获知如下信息。

  其一,“强化职业教育的技术技能积累作用”作为《决定》首次提出的主题,60.7%的地方政府政策缺省该项内容,7个省级政府选择劝诫工具进行引导,仅有广西、安徽、黑龙江、吉林4个省份选择能力建设工具,明确建设技术技能积累、民族工艺传承创新基地的数量。

  其二,“健全企业参与制度”“加强行业指导、评价和服务”2项政策主题在实现中有较强的相关性,地方政府在政策工具选择上也体现出很高相似性,85%以上的地方政府选择劝诫工具执行,亦有部分地方政府选择激励、能力建设等力度较大的政策工具推进。如江苏提出“到2020年,培育形成200个校企合作示范组合”,安徽提出重点建设“100个省级产学研合作联盟”,福建明确“学生到企业实习3个月以上的,可享受就业见习补贴3个月,补贴标准每月300~600元”等。

  其三,“鼓励多元主体组建职业教育集团”在该政策板块的6项主题中,是政策工具整体力度最大的主题内容,32.1%的地方政府都使用能力建设工具来执行,通过明确职教集团建设的数量以形成长期效果。表明在激发办学活力领域,地方政府对于职教集团建设的关注度最高。

  (3)提升质量

  在提升质量板块,“建设双师型教师队伍”是地方政府政策执行力度最大的主题,从政策工具选择的频数统计数据看,近70%省份选择能力建设或系统变革工具推进师资队伍建设。此外,职业精神培养、实训基地建设等内容成为地方政府政策文本中单列的主题。其中,10个省级政府政策中单列实训基地建设的主题,1个省份选择激励、5个省份选择能力建设、4个省份选择劝诫的政策工具进行推进;8个地方政府政策中单列职业精神培养的主题,主要选择劝诫的政策工具进行引导。

  (4)加大保障

  近90%的地方政府都在“完善经费投入机制”主题上选择能力建设、系统变革等力度较大的政策工具,通过明确中职、高职的生均拨款数额、教育费附加的征收比例来推进政策执行;在“健全社会力量投入的激励政策”主题上,超过一半的地方政府选择系统变革的政策工具,提出按照15%~25%的比例提取企业教育培训经费、一线职工的培训不低于60%、企业职工教育经费支出占工资薪金总额不低于25%等具体要求,对企业职工培训的责任进行规划;在“加大对农村和贫困地区职业教育支持力度”方面,96.2%的省份选择使用劝诫的政策工具进行引导,力度相对较弱。

  (5)不同政策板块的政策力度比较

  统计28个省份在体系建设、激发活力、提升质量、加大保障4个政策板块的政策工具分值,每个政策板块的政策主题平均分值越高,代表该领域的政策工具力度越大;反之,政策主题平均分值越小,则该领域政策执行力度相对越弱。

  如表2数据显示,在地方政策文本中,《决定》划定加快发展现代职业教育的4个重点领域政策执行力度从强到弱的排序依次是:加大保障、提升质量、体系建设、激发活力。这一排序区别于国务院《决定》及各地方政策文本的框架,但却真实反映了地方政策对4个政策板块所投入的执行力度,量化数据体现了中央政府与地方政府对现代职业教育政策的关注差异和背后的价值表达,也隐含着政策目标所面临的挑战。

  2.地方政府政策工具选择的差异

  通过各地方政策文本使用政策工具的总分值,可获知该省份加快发展现代职业教育的政策执行力度,总分值越高,则使用的政策工具力度越大;反之,总分值低则说明该省份所选择的政策工具力度弱。统计28个省、自治区、直辖市的政策工具量化分值,总分值排在前9位的省份依次是吉林、福建、安徽、黑龙江、广西、宁夏、辽宁、江苏、海南。典型如吉林,共有5项政策主题选择能力建设工具,9项政策主题选择系统变革工具,8项政策主题选择劝诫工具;福建共有3项政策主题选择激励工具,1项选择能力建设工具,7项选择系统变革工具,10项选择劝诫工具。

  (二)地方政策的文种选择及颁布时间

  对地方加快发展现代职业教育的政策文本形式、年度与数量分布进行描述性统计和分析,可以为政策工具的量化统计提供辅助性背景信息。

  1.地方政策的文种选择和文本框架

  从文本的标题看,28个地方政策文本的文种主要有2类。第一类是“决定”,如湖南、湖北、上海通过“决定”的政策文种对发展现代职业教育的重要事项及重大行动作出安排;第二类是“意见”,共有25个省、自治区、直辖市采用“意见”的文种,对应国务院《决定》提出的加快发展现代职业教育问题提出本行政区域的见解与处理办法。

  28个省、自治区、直辖市贯彻落实《决定》的政策文本框架有三种类型。一是创新型。典型如福建、浙江、山东、广东等省人民政府颁发的政策文本,把国务院《决定》中的政策活动要件进行优化组合,或结合区域实际情况进行更新替换,使用执行力度较大的政策工具推进政策创新。创新型政策框架约占总数的15%。

  二是调整型。约75%的省、自治区、直辖市贯彻落实《决定》的政策文本框架主要包含有体系建设、激发活力、提升质量、加强保障4个政策板块的相关主题,但根据地方职业教育发展实际情况调整政策主题排列顺序,或增加地方性政策内容,如河北省把“提升质量”置于“激发活力”之前,新疆维吾尔自治区增加“提高党建和思想教育工作水平”的政策板块内容。三是复制型。约10%的省份基本简单重复国务院《决定》的政策框架,包括政策要件及其排列顺序。

  2.地方政府的颁布时间

  从地方政府贯彻落实《决定》的政策文本颁布时间看,广西壮族自治区、河北省两个省份最先响应国务院号召,于2014年7月明确了加快发展地方现代职业教育的实施意见。85%的省、自治区、直辖市都于《决定》颁布1年内制定了本行政区域加快发展现代职业教育的政策。2015年下半年颁布地方性文件的福建、山东、北京、新疆等4个省、自治区、直辖市结合教育部持续出台的职业教育政策文件导向,在政策创新方面卓有成效。

  三、研究结论与建议

  基于上一部分呈现的数据,地方政策文本在政策工具选择和政策执行成效上可以从两个方面进行分析与讨论。

  (一)层级性执行的政策调适

  加快发展现代职业教育的政策执行,体现了中国的层级性政策体制:中央出台政策文件,省级根据文件精神制定本行政区域的实施意见,市、县级根据政策文件和省级实施意见,制定具体实施办法[4]。本文分析的省级政策是自上而下执行体制中的关键环节,这一层级的政策文本分析具有重要意义。

  量化分析数据显示,地方政策调适有积极调适与消极调适之分。

  积极的调适体现为政策创新,包括增加政策板块或政策主题,调整政策文本框架,创造性地执行和完善政策以最大限度实现政策目标。如新疆等少数民族省份增加“提高党建和思想政治教育工作水平”的政策板块,通过劝诫工具将规则、权威运用到政策过程当中,促进职业院校中的党建、思政、安全稳定等政策主题的执行;福建、山东等经济发达省份增加“职业精神培养”“实训基地建设”“就业创业促进”等政策主题,并通过激励、能力建设等力度较大的政策工具将资金、规则等资源运用到政策过程中。

  消极的调适则体现为政策规避,包括对政策板块或政策主题的忽略、政策执行滞后,以及消极不作为地照搬政策等。如17个地方政策缺省“强化职业教育的技术技能积累作用”的政策主题,3个地方政策文本基本简单重复国务院《决定》的政策框架及要件。

  地方政策调适的产生具有一定客观性。对于加快发展现代职业教育政策来说,地方政府面对的执行环境存在差异,东部地区有雄厚的产业经济支持以及持续旺盛的人才需求,在本区域职业教育蓬勃发展基础上,仍需要吸纳其他省份职业教育培养的人才,因此能够选择激励、能力建设等力度较大的政策工具发展现代职业教育;相比较而言,部分经济落后的省份,区域经济与职业教育未能形成良好的互动循环,而区域教育体系本身的有效政策执行资源有限,加大职业教育的资源投入力度意味着挤占本地区其他教育类型资源,同时还不可阻止职业教育资源随着毕业生流入经济发达省份。因此,地方政府在执行中央政策的过程中具有自由裁量度,政策工具的选择是地方地方政府结合国家政策目标与区域需求所作出的调适与平衡,也是层级性执行在省级政府这一环节对于政策有效性、重要性、有用性、创新性和可行性的技术性处理[5]。

  在地方贯彻落实《决定》的进程中,各地在财政资源上的禀赋各有差异,职业教育政策环境基础薄弱的省份在政策执行效力上呈现弱势,需要中央政府加大财政转移支付的力度,使地方政策执行者获得充足的工作经费,支撑现代职业教育发展重要政策要件的执行,并保障职业教育资源流出省份的公共教育资源。

  (二)多属性目标的支撑力度不足

  从统计数据看,整体而言,地方政策在涉及多部门合作的政策板块或政策主题上,政策工具力度不大,难以推进部门之间的合作并达至公共政策的理想绩效。如在体系建设、激发活力、提升质量、加大保障4个领域中,相比较而言,“激发活力”涉及多部门合作的频率最高,是现代职业教育优势与特色的生发点,但统计数据显示,地方政策在“激发活力”领域所选择的政策工具分值最低,政策执行力度最弱;“加大对农村和贫困地区职业教育支持力度”的政策主题是现代职业教育在保就业、惠民生,促进城镇化、农业现代化与工业化、信息化同步发展的重点内容,需要财政、扶贫、人社等相关部门的参与合作,但28份省级地方政策的政策工具累加分值仅为29,有93%的省份选择用劝诫的政策工具来执行该项政策主题,缺乏资金激励、资金转移支付支持能力建设等有力政策工具的支撑。

  地方政策工具对多属性目标的支撑力度不足,使得需要多部门合作的公共教育政策难以实现多部门的充分整合。加快发展现代职业教育是一个多属性目标的政策场域,其承载着打造中国经济升级版、创造更大人才红利、促进就业和改善民生、加强社会建设和文化建设、满足人民群众生产生活多样化的需求等多项任务。多属性目标的政策在执行过程中,往往面临不同政府部门在利益、资源、职能、信息等方面难以实现充分整合的困境,出现部门之间目标不一致,或某一个部门不愿意与其它部门合作的现象。在组织社会学中,这种现象被称为“孤岛现象”[6]。如果地方政府为主体的地方政策没有充分利用政策工具推进多个部门共同参与合作,教育部门执行现代职业教育发展的政策则可能面临合作的困境。因此,国务院和各级地方政府作为《决定》及相关地方政策的政策主体,有益于以最大程度地避免教育部门在执行教育政策时可能面临的“孤岛现象”。但地方政策在涉及多部门合作的政策板块方面,政策工具力度未能体现对多部门合作的充分重视与支撑。因此,长期以来存在于实践一线的“学校热、企业冷”、职业教育吸引力不足、群众对职业教育认同度不高等遗留问题仍将是现代职业教育政策执行需要面对的系列难题。

  应对多属性目标带来的合作困境,需要促进横向政府部门之间的信息交流,形成横向部门之间以信任、协调、合作与整合为基础的多属性治理。客观而言,教育部门在政府部门和权力序列中的地位并不突出,公共教育政策如果仅仅靠教育部门来实施,力量不足。因此,有必要运用“以党领政”的高位推动方式,促进多部门的积极合作共同支持职业教育发展[7]。如《决定》颁布后,教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、农业部、国务院扶贫办等六部门联合印发《现代职业教育体系建设规划(2014-2020)》,是多部门积极合作共同支持现代职业教育事业发展的典型。《决定》颁布后,体系建设规划、创新发展规划、管理能力提升规划相关配套文件的出台,都体现出多属性治理的特征。

  综上所述,通过对2014年以来地方政策贯彻落实国务院《决定》的共时性经验检视发现,在“层级性”与“多属性”中运行的职业教育政策,可能带来政策消极调适与部门合作困境的问题。对应于问题,可通过转移支付、加强部门交流合作等策略减少政策规避以及合作困境带来的教育“孤岛现象”,达到现代职业教育政策的目标和绩效。未来,现代职业教育发展更需要在公平和效率,在经济效益、社会效益、生态效益之间作出多属性的政策安排。

第六篇: 公共政策案例分析

  案例分析

  本案例取材于《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(国发〔2010〕10号),内容是国务院针对近日部分城市房价恶性趋势反弹的现状,要求各有关部门要根据本通知精神,加快制定、调整和完善房地产市场的相关政策措施,各司其职、分工协作,加强对各地的指导和监督检查;各地区、各有关部门要积极做好房地产市场调控政策的解读工作,以维护和推进我国房地产市场平稳、健康发展。一下是运用公共政策学对于这项通知的案例分析:

  一、政策本质和特征

  此案例中,国务院针对“近期部分城市房价、地价又出现过快上涨势头,投机性购房再度活跃”状况,发布了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》,这一政策的本质体现了我国政府采取宏观调控手段,对社会利益进行分配和调整,以加强房价的监管和控制,推动我国房地产市场持续、健康、稳定的发展。而此项通知经由国务院进行发布,具有强烈的政治性、权威性和强制性,它一经发布,便体现着国家意志,是政府对我国目前房地产市场恶性发展现状态而执行的强制经济政策干预手段。

  二、政策系统的构成及环境

  政策系统的构成:在我国,国务院是最高国家权力机关的执行机关、最高国家行政机关,它获得宪法和法律授权,享有公共权威,能够对我国社会价值进行权威性分配。因此,它作为这项“关于坚

  决遏制部分城市房价过快上涨的通知”的发布者,是此项政策的直接主体,在政策系统上属于政策制定系统,居于政策系统的核心地位,组织和领导着整个决策过程,并对最终这项通知进行发布执行。与之对应的是作为政策客体的“各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构”,这些政府机关和职能部门是国务院发布此项通知时所指向的对象,它们分别具有各自的功能,具有不同的社会分工,它们之间在市场监管和住房问题上必然会产生各种不同性质、不同层次的利益需求。这些政策客体在政策系统中属于政策执行系统,在国务院发布此项通知后,将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果,按照各自的分工,根据通知要求自主开展工作,以确保政策目标的实现。

  政策系统的一般环境:从这一案例的内容明显可知,国务院所发布的此项通知受到“近期部分城市房价、地价又出现过快上涨势头,投机性购房再度活跃”的经济因素影响后,以调整和加强我国房地产市场经济环境为基本出发点而执行的政策,它是我国在市场经济环境下政府对房地产市场政策的调整和导向。

  三、政策问题的提出

  随着国际金融危机的爆发与扩散,中国房地产市场政策突然间发生了重大逆转,使房地产市场出现了难得一见的快速发展机会。由此,我国房地产市场原先已经展开的理性调整出现了诸多问题,并导致我国房地产市场面临本已存在的泡沫继续吹大的巨大风险。这一现状和问题事实的客观存在的问题,其未来趋势和危害性极有可能直接影响

  社会发展,而这些问题目前已为我国政府统治者和社会大多数人所察觉,很多相关问题已经进入了政策议程,成为公共政策问题。国务院作为我国最高的行政机关,是我国公共政策问题的提出主体之一。它针对前期“《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发〔2010〕4号)印发后,全国房地产市场整体上出现了一些积极变化,但近期部分城市房价、地价又出现过快上涨势头,投机性购房再度活跃”状况发布通知,提出“一、各地区、各有关部门要切实履行稳定房价和住房保障职责;二、坚决抑制不合理住房需求;三、增加住房有效供给;四、加快保障性安居工程建设;

  四、加强市场监管”五项具体政策问题的调整和解决措施,引导居民住房理性消费,推动房地产市场平稳健康发展。

  市场、政府能力与公共政策

  国务院针对我国房地产市场目前存在的“市场失败”和“市场缺陷”对各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构发布了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》,希望相关部门、机关认真贯彻公务目标,将目标转化为现实的能力,以便有效、实际地实施公共政策和解决房地产市场问题。例如,案例所给的通知中第一项第二条:建立考核问责机制。稳定房价和住房保障工作实行省级人民政府负总责、城市人民政府抓落实的工作责任制。住房城乡建设部、监察部等部门要对省级人民政府的相关工作进行考核,加强

  监督检查,建立约谈、巡查和问责制度。对稳定房价、推进保障性住房建设工作不力,影响社会发展和稳定的,要追究责任。

  这条细则要求住房城乡建设部、监察部等部门要充分发挥政府能力、履行政府职能,加强监管、约谈、巡查和问责制度,切实落实方针要求,不能离开政府职能和房价市场的发展稳定而空泛执行,否则要追究责任,这也正体现了政府通过公共政策目标解决市场缺陷,减少市场主体与政府之间的矛盾,以提升政府能力,促进经济社会的发展。

  五、小结

  《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(国发〔2010〕10号)是国务院发布的一项针对我国房地产市场现状的公共政策,旨在进一步落实各地区、各有关部门的责任,坚决遏制部分城市房价过快上涨,切实解决城镇居民住房问题,推进我国房地产市场健康、稳定、持续发展。通过对这一案例的分析,我们能够从中认识到,一项由政府发布的公共政策的本质、构成、环境以及运行都体现着国家意志,是政府制定切实可行、系统完整的宏观经济政策及社会政策,处理好市场与政府之间,政府各部门、机构之间,人民群众与政府之间的矛盾关系的反映,当然,公共政策执行后能够达到实际目标、实现良好效应,这对于政府提高决策质量,促进社会发展是具有不可低估的作用。

第七篇: 公共政策案例分析

  煤炭工业是我国国民经济的基础产业。2002年全国煤炭产量达到13.93亿t,增长26%。千万吨以上煤炭生产企业达到21户,并创造了一批高产高效矿井。但煤矿的安全生产形势依然严峻。分析煤矿安全生产的现状、特点和规律,研究存在的问题,探讨控制对策,对促进我国煤矿持续健康发展、适应全国建设小康社会的要求具有重要意义。

  一、煤矿安全生产现状

  在国家的高度重视下,通过深化煤矿安全整治和贯彻执行“先抽后采、监测监控、以风定产”的12字方针,各地区、各部门和煤炭企业提高了认识、强化了管理,随着煤矿经济形势恢复性好转,安全投入也普遍有所增加,使煤矿在产量大幅度增长的情况下,实现了安全生产状况的总体稳定。但煤矿仍然是我国工矿企业中事故发生最频繁、安全生产形势最严峻的工业部门。与国外的差距也仍然很大。

  二、煤矿安全生产的特点和规律

  对2002年煤矿事故情况进行综合分析,可以发现其安全生产具有以下几方面的特点和规律。

  1.煤矿的主要事故类型为顶板、瓦斯和运输事故。3类事故占事故总起数的82.94%和死亡总人数的81.58%。顶板事故的发生频率最高,占事故总起数的54.42%。火灾死亡事故的严重度最大,平均每起事故造成9.25人死亡。瓦斯事故的危害最严重,事故起数占17.10%,死亡人数占34.41%。

  2.随着煤矿装备水平和管理水平的提高,自然灾害事故所占比例下降,生产性事故所占比例增大。但在提高装备水平的同时,必须加强安全生产管理。

  3.安全生产状况与煤炭产量成正比,即煤炭产量较高的省市或企业安全生产状况较好;产量越低,安全状况越差。较高的装备和管理水平为安全生产创造了基础,同时,安全生产状况的改善又为生产能力的发挥创造了前提和保障。

  4.事故发生具有时间规律。在月份方面,3、4、5月是事故的高发月,在月旬方面,2002年下旬特大事故占62.5%,在工作班次方面,日班发生的重大事故占46.55%。

  5.采掘工作地点事故集中,以掘进工作面的危险性最大。在国有煤矿特大事故中,采掘工作面占76.92%,在重特大瓦斯事故中,掘进工作面占42.82%,采煤工作面占25%;但巷道事故比例也有增大趋势。

  6.不同经济类型的煤矿安全生产的发展不平衡。国有重点煤矿产量占全国煤炭总产量的51.07%,事故起数与死亡人数仅分别占全国煤矿的11.88%和12.92%;国有地方煤矿产量占全国的18.91%,事故起数与死亡人数分别占全国的15.17%和14.62%;而乡镇煤矿产量仅占全国的30.02%,事故起数和死亡人数分别占到72.95%和72.45%。

  7.不同地域的煤矿安全生产的发展不平衡。由于地质条件、技术条件和管理水平的差异,不同地域的煤矿安全生产水平差别较大。神东、兖州、大同等35户企业百万吨死亡率已控制在0.5以下,平顶山、开滦等16家企业在0.5~1.0之间,而南桐、鸡西、资兴、攀枝花等9户企业在10以上。重大事故多发生在辽宁、黑龙江、江西、河南、湖南和贵州,六省占总起数的54.84%;特大事故多发生在黑龙江、河北、山西、河南、四川等省市。

  三、煤矿安全生产存在的主要问题

  影响煤矿安全生产的因素是复杂的、综合的,国有煤矿安全生产中存在的问题也是全方位的。分析表明,国有煤矿安全生产中存在以下主要问题。

  1.煤矿从上至下存在较严重的急功近利的思想。表现为或在煤炭市场恢复性好转的形势下急于摆脱困境;或在采掘失调情况下急于恢复正常生产;或为追求更大利润,片面追求生产而使安全处于从属地位。可以说每起煤矿重特大事故均与此相关。

  2.煤矿安全监察机构的权威性不高、监察工作机制有待完善,工作效率有待提高。此外,尚未建立起有效的安全监察工作机制,以应对我国幅员辽阔、煤矿数目众多、安全监察人员有限的现实。安全监察人员的工作效率、技术水平和依法行政能力尚不能满足煤矿安全监察工作的需要。

  3.随着矿井的延深,煤矿自然灾害的危险性在增加,灾害治理的难度加大。表现在瓦斯涌出量越来越高、矿山压力增大,灾害治理更加复杂。

  4.防灾措施缺乏针对性,且执行不力、落实不到位的现象大量存在。在2002年国有煤矿发生的16起重特大煤与瓦斯突出事故中,防突措施不力的8起,石门揭煤未采取专门措施的3起,地质条件变化未能及时修改实施措施的3起。

  5.现场管理不力、“三违”屡禁不止。2002年80%以上的重特大事故是违反操作规程或劳动纪律造成的。

  6.安全欠帐大,装备状况差,防灾系统不完善,设备失爆或不防爆现象严重。

  7.事故应急措施不力,装备不到位,人员缺乏避灾自救训练。入井人员不随身携带自救器的现象相当普遍。事故应急中,由于工人不能正确选择逃生路线而造成灾害事故扩大的事件也时有发生。

  8.职工综合素质低,自我保护意识差,缺乏有针对性的培训。据2002年开展的全国煤矿安全状况调查,大中型煤矿中,大专以上文化程度的职工仅占5.44%;中小型煤矿中,平均每处煤矿中专及以上文化程度职工不足3人。由于煤炭行业近年职工的流动性加大,给安全技术培训造成困难。

  四、煤矿安全生产的对策

  煤矿安全生产是一个庞大的系统工程,必须采取综合性措施,从法律法规、科技进步、行政执法监察、工伤保险、宣传培训等方面采取措施,并力求使安全生产“关口前移”,真正实现“安全第一、预防为主”。

  1.强化煤矿各级领导、职工的安全意识和安全责任。应通过安全宣传教育、安全生产月等措施,正确认识安全生产工作的客观规律,克服急功近利的思想。同时,要建立安全生产责任体系,强化安全责任感。要建立完善行政责任追究制,并逐级向下延伸,依法严肃查处事故,建立安全生产激励机制,通过有效激励强化安全意识。

  2.建立适应市场经济要求的安全生产工作体制,建设强有力的安全生产支撑保障体系。应尽快完善“政府统一领导,部门依法监察,企业全面负责,社会监督支持”的安全生产工作新格局,形成自我约束、持续改进的企业安全生产工作机制。建设安全生产法律法规、宣传教育、技术保障、信息网络和安全技术培训六大体系,为安全生产及其监察提供各种支撑和保障平台,促进我国安全生产整体水平的提高。

  3.提高煤矿安全监察机构的权威性和监察工作效率,强化政府市场监管和社会管理职能。一方面需要政府的高度重视、大力支持和有关执法部门的积极配合;另一方面,需要煤矿安全监察机构提高行政执法和安全技术水平,改进工作作风,提高工作效率。

  4.继续深化煤矿安全整治,强化安全基础工作,建立安全生产长效机制。煤矿安全整治是整顿和规范市场经济秩序的重点内容,应严格煤炭生产准入,完善安全保障设施和防灾系统。应继续深化对重点地域、重点企业的重点监控。

  5.依靠科技进步促进企业安全状况的好转。随着我国煤炭开采深度的增加和开采强度的加大,煤矿灾害治理的难度和复杂性增加,应大力开展安全科技创新,推广先进煤矿灾害防治技术,积极推动企业间的技术经验交流,促进煤矿企业生产力水平的提高。

  6.尽快建立适应社会主义市场经济的工伤保险制度,建设强制性的覆盖全煤炭行业的事故预防、赔偿和康复的一体化工伤保险体系。根据企业安全保障程度、事故发生概率、事故严重度、安全生产管理水平与业绩,实行差别费率和浮动费率制,以从经济上引导企业主动加大安全投入。此外,工伤保险与安全生产目前分别由劳动保障部门和安全生产监管监察部门负责,且缺乏相互协作机制,不利于充分发挥工伤保险在事故预防方面的重要作用,应进行改革。

  7.依法规范事故处理程序和伤亡人员赔付标准,加大事故成本。目前,我国煤矿事故处理和伤亡人员赔付很不规范,随意性强,赔付标准过低,以致使煤矿矿主和经营管理者认识不到安全生产的严峻性。因此,应尽快通过立法,规范事故处理程序,提高赔付标准,加大事故成本,使企业因担心“死不起人”而不得不加大安全投入。

  8.实行煤炭从业准入制度,强化职工的安全培训。煤炭生产是地下作业,昏暗狭窄,人员集中,安全问题突出,对从业人员必须设定一定条件,实行准入制度。煤矿职工的安全技术培训必须是全员培训和终身培训、上岗培训和经常性培训相结合,煤矿经营管理者和特殊工种必须持证上岗。煤矿安全监察机构应将人员安全技术培训情况作为监察工作的重点之一。

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